建立多元共治的城市风险管理体系——市政协十二届三十八次常委会议建言选萃
编者按
11月2日,市政协举行十二届三十八次常委会议,16位市政协常委围绕“完善城市风险管理体系”议题协商建言。本报选取会议部分建言刊载,以飨读者。
城市风险管控体系亟待转型
孙建平(市政协常委、人资环建委主任,同济大学城市风险管理研究院院长)
建议完善上海城市风险管理体系建设的“123”基本思路和框架,着力于一个理念、两个平台、三个机制的建设升级,从传统的政府一元主体主导的行政化风险管控体系转型升级为开放性、系统化的多元共治的城市风险管理体系。
一个核心理念:居安思危,强化风险意识。
首先,要加强相关领导和部门的风险意识和风险管理理论的教育和普及,使其工作思路从应急管理转向风险管理,工作重心从“以事件为中心”转向“以风险为中心”,从单纯“事后应急”转向“事前预警、事中防控”,从根本上解决认识问题、筑牢底线思维。
两个综合平台:共享互通,统筹风险管理。
一是搭建综合预警平台。在统一规范的标准基础上,加强各行业与政府间的安全数据库建设,整合各领域已建风险预警系统,构建覆盖全面、反应灵敏、能级较高的风险预警信息网络,形成城市运行风险预警指数实时发布机制。
二是健全综合管理平台。强化城市管理各相关部门的风险管理职能,完善城市管理各部门内部运行的风险控制机制,建立跨行业、跨部门、跨职能的“互联网+”风险管理大平台。
三个关键机制:多元共治,完善风险体系。
一是三位一体,构建风险共治机制。构建政府主导、市场主体、社会主动的城市风险长效管理机制。政府主导城市风险管理,做好公共安全统筹规划、搭建风险综合管理平台、主动引导舆情等工作,同时对相关社会组织进行统一领导和综合协调,加大培育扶持力度,积极推进风险防控专业人员队伍建设;运营企业规范行业生产行为,提供专业技术和信息资源,充分发挥市场在资源配置方面的优势,形成均衡的风险分散、分担机制;充分调动社会公众的主观能动作用,鼓励社会组织、基层社区和市民群众充分参与。
二是精细管理,其一要完善城市风险源发现机制,通过社会参与途径多元化,结合移动互联等时代背景,应对城市风险动态化带来的管制难点;其二是促进低影响开发、智能物联网、人工智能等先进技术的推广应用,形成系统的、适用的“互联网+”风险防控成套技术体系;其三是提升各领域的安全标准,建立统一规范的风险防控标准体系,为全市综合风险管理奠定基础。
三是多管齐下,健全风险保障机制。一方面完善法律法规保障机制,借鉴国内外城市安全管理经验,根据本市城市运行发展的新形势、新情况、新特点,加强顶层设计和整体布局,提高政策法规的时效性和系统性,建立高效的反馈机制,简化流程、提高效率,进一步强化城市建设、运行及生产安全的防范措施和管理办法。另一方面引入第三方保险机制,创新保险联动举措,促进保险公司主动介入到投保方的风险管理当中去,防灾止损,控制风险。
筑牢高层建筑消防风险防线
徐国岩(市政协常委、社法委副主任,武警上海市总队政治委员)
加强高层建筑消防风险防范,必须筑牢“三道防线”:
第一,要筑牢思想防线,强化高层建筑消防安全意识。政府职能部门应更大范围、更深层次地开展消防公益宣传活动,利用广播、电视、报纸、微博、微信等“全媒体”平台,投放“短平快”的火灾防范和逃生自救内容,向公众传递消防知识和技能。
第二,要筑牢管理防线,消除高层建筑消防安全隐患。加强消防、综治、交通、住建、社区管委会等部门信息沟通和预警联动,共同剖析本地高层建筑火灾风险、防控难点以及管理漏洞,研究加强火灾防控的对策措施,督促管理单位制定应急疏散预案,提高消防管理标准。
第三,要筑牢制度防线,把住高层建筑消防安全源头。主要是坚持“四项制度”:一是设计审批制度,二是信息采集制度,三是消防演练制度,四是风险评估制度。
电梯安全运行监管不能流于形式
黄鸣(市政协常委、提案委常务副主任)
谈及本市电梯安全运行,可以归纳出以下特点:两个大——本市电梯的拥有量大(全国第一),新增量大;种类繁多,使用工况复杂。两个高——事故的伤亡率高,设备逐年老化程度高;虽然事故发生率低于有关部门的指标要求,但风险仍然在递增。两个低——维护保养准入门槛低,维保专业人员收入低;企业无序竞争,低价揽活用人,维保常常流于形式。
针对以上情况,建议:
第一,新增电梯实行远程监控系统一步安装到位。在设计选型时明确基本检测、监控、诊断等要求,同步安装,列入验收标准;对于既有电梯,视梯龄、工作环境和负荷情况等统筹安排,逐步添置,做到新账不欠,老账分批还。
第二,研究制定本市电梯强制报废年限的规定。上海既有技术积累也有管理经验,能否率先做些探索,出台刚性规定。
第三,提高维保门槛,严格考核监管。净化维保市场,增加透明度;用政策鼓励合格的技术人员安心就业,既要保障电梯乘客的安全,也要维护从业人员的权益和安全。
完善自然灾害风险管理法律体系
黄绮(市政协常委、社法委副主任,上海市妇联副主席(挂职))
上海需要制定符合自然灾害特征的“灾害管理基本条例”和应对不同种类自然灾害的专项法律法规,在基本条例中,应该明确的内容是总纲性的,包括:总体原则、组织体系、灾害预警总机制、物资储备、救灾预案编制、保障措施、宣教演练、灾后恢复与重建的制度安排、法律责任、救助赔偿机制以及社会和市场力量参与机制等总领性基本问题。专项法规中要进一步明确该具体灾害应对处置的职能部门及其职责,具体预警机制,预防标准,特殊类救灾措施以及事后恢复重建的特殊要求等。形成基本条例与专项法规有机结合、备灾-应急-恢复重建并重的自然灾害风险管理法律体系。有了基本条例,如果发生复合性灾害时,就有相应法律来应对。有了专项法规,可以对不同的自然灾害采取针对性措施。
发挥“气象预警”重要作用
姚莉(市政协常委、上海东浩兰生国际服务贸易(集团)有限公司副董事长)
受气候变化影响,上海城市管理面临各种气象灾害的风险较高。因此在城市风险管理中要进一步发挥“气象预警”的重要作用。为此建议:
气象预报部门要从传统的“天气预报服务”向“气象影响预报”和“气象影响风险预警”风险管理角色转变。在预报内涵上,从传统天气要素的预报向对行业影响的预报转变;在预报思路上,从确定性预报向不确定性预报转变;在预警发布内容上,由固定天气阀值向基于风险影响的阀值发布转变;在服务方式上,由过去简单提供一个预报,经过广播发布出来的方式,向参与到用户的决策过程转变。
应急中心要在“联动”上下功夫
何品伟(市政协常委、社法委主任,中国社会风险评估研究中心专家委员)
城市在发展,社会在进步,城市公共安全风险的发生概率、危险程度、领域方式,有增无减。面对新情况、新问题,应急联动中心必须加强,特别要在“联动”两字上下功夫。
十多年来,上海这座城市的数据化环境发生了很大变化,应急联动中心的智慧水平尽管有所提升,但和这座城市的整体科技数据水平不相匹配。我们要加强这方面的信息联动,必须把处置突发事件的所有信息资源集中到一个平台上,这不是谁管谁的问题,因为只有集中统一,才能高效及时。在这个过程当中,还要建立电子预案库,一定要有一个电子预案库来辅助决策。
城市风险管理要多借鉴“他山之石”
屠海鸣(市政协常委,市侨联副主席)
他山之石可以攻玉,上海加强城市风险管理,可以借鉴一些国际特大城市的做法。一是重视立法跟制度的建设。二是重视风险设备和风险评估。
上海的城市风险管理更加需要尽快制定一部跨部门、跨行业的公共安全管理法规,需要一个常设性的风险管理机构,需要引入保险经济公司等多元主体参与风险管理,需要加强公民风险管理的教育。
重视地下水污染的治理工作
李栋樑(市政协常委、民革界别活动召集人、提案委员会副主任)
为保障上海地下水资源的可持续利用以及应急水源地的建设,开展地下水保护和污染治理工作已刻不容缓。为此建议:
第一、确立“地下水为战略资源,不开发利用就是最大的保护”理念。必须谨慎甚至杜绝经济领域的开发和利用。
第二、遴选有资质的地下水调查监测队伍,查清上海地下水污染现状。全面了解和查明上海地下水受污区域的地质条件及动态变化规律,为治理修复工作奠定基础。
合理布局学科保障城市安全
黄勇平(市政协常委、九三学社界别活动召集人、提案委副主任)
在科技突飞猛进的今天,特别是在学科考核和经济效益双重利益驱动下,很多基础性和传统性的学科都已经被淘汰或者将要被淘汰。为了我们自身的健康和城市健康的需要,除了要保留和建设很多看得见的学科,还要适当保留很多基础性的学科。有些学科,即使在一定的时间内没有经济效益,但在城市安全中仍会发挥一定作用。
重视城市风险防范基础设施建设
骆新(市政协常委、人资环建委副主任,上海广播电视台东方卫视首席记者)
加强城市风险管理,我们要让广大市民知道,最近的紧急避难所在哪里,逃离的通道在哪里,紧急救助物资在哪里,如果是生命出现了问题,自动的疏散地在哪里。很多国家地区都很注重这方面的基础设施建设,随着上海的城市建设发展,我们要重视这个问题。
我发现,本市一些交通枢纽,相关路引的牌子不清晰,这对于紧急疏散是不利的。在英国,路牌指引是纳入整座城市风险评估系统来评估的。如果我们不解决这类细节问题,是不利于防止城市风险隐患的。
推进海绵城市建设消除内涝风险隐患
张怀琼(市政协常委、农工党界别活动召集人,农工党市委副主委)
海绵城市是解决城市内涝风险等众多涉水风险的重要举措。为了推进这项工作,建议:
第一,要规划引领全市海绵城市建设,成立市级协调机构,将海绵城市建设要求系统地融入到城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划中,真正形成海绵城市建设制度化。
第二,要构建系统治理完整的体系。根据本市不同地区的自然条件特征,强化道路广场和建筑小区低影响开发建设,做好源头减排,实现径流总量控制、径流峰值控制等多个目标。控制合流制管网的污染、初期雨水造成的污染,黑涝一体治理。针对老城区结合旧区改造、城市更新、老旧工业区改造等择机而行。在技术层面,做好经济技术比较,做到灰绿结合,蓄排平衡,绿色和蓝色融合。在试点成效评估的基础上,总结经验,有序推进。
关注高科技产品潜在风险
谢毓敏(市政协常委、民建界别活动召集人,民建市委副主委)
随着人类科学技术的不断进步,智能机器人、无人机、3D打印等高科技产品陆续问世,为了预防高科技产品的潜在风险,建议:
出台鼓励研发高科技产品潜在安全风险和反制技术的政策法规;研究和制定预防高科技产品知识产权犯罪、限制高科技产品用于违法犯罪领域、限定高科技产品用在不至于威胁人类社会生存与发展的范围之内、维护高科技产品可能引发的人类伦理等方面的政策法规。
根据不同高科技产品可能存在的安全风险不同,建立覆盖研发、生产、流通、销售和使用等环节的分类监管体系,全面加强对高科技产品的监管。
强化公民公共安全主人翁意识
黄文(市政协常委,上海国际经济贸易仲裁委员会副秘书长)
上海正在进行美丽家园建设,在此过程中,不仅仅要美化外在,也要注意完善内在的公共安全措施和设施的配置。比如,关于外挂的空调,虽然是一家一户的自管物件,但是牵涉到小区的家家户户,要统一安排加固,或者新设防护装置。
小区公共安全的特殊性,在于公民的参与度极高,居民可能是小区公共安全的维护者,也可能是受害者,还可能成为肇事者。针对这个特点,要强化公民公共安全的主人翁意识,通过小区的宣传,通过自我管理、自查制约来防范风险。
完善大型无人机项目空域管理
郭翔(市政协常委,上海国翔科技集团董事长、总经理)
近年来,无人机无序发展,给城市安全、社会稳定带来了新挑战。为此建议,完善本市大型无人机项目空域管理机制。
一是建立军民地联席会议机制。由市政府分管副秘书长牵头,会同驻地空军、民航及市交通、公安、发展改革、规划、环保、旅游、体育、无线电管理等部门和各区政府,成立“上海市大型无人机项目空域管理联席会议”,负责本市大型无人机项目空域规划和使用管理。
借助信息技术提升应急处置能力
陈超(市政协常委、提案委副主任,上海申迪(集团)有限公司总监)
我们原来的图纸都是平面化的,布局、管线、基电等都是如此。BIM系统是对此进行立体化、三维化处理,而且是可视的。这样的系统实际上是做到了所有的系统精准定位。
这个系统,在消防、反恐,包括群体性事件应急演练的时候可以作为模型,也可以运用到预案制定、队伍训练,并且还将提升紧急情况的处置能力和效率。
通过行政性法规减少交通事故
胡光(市政协常委,上海胡光律师事务所主任)
有些人在驾驶过程中使用手机,对于交通行为、行人,会造成一定的危险,我们能不能做一个专门的调研,然后拿出一些措施。在国家出台刚性规定之前,我们地方能不能用行政性的法规解决这一问题。首先是汽车方面,能不能专门设计一个放置手机的位置,来减少交通事故的发生率。另外,通过设立一些警示的标志,配合一些宣传,提高市民安全意识,在马路行进中,尽量不要使用手机,保证交通更顺畅。
(摄影:金松)