食品安全:让立法宗旨变成法治现实——市政协十二届三十六次常委会议建言选萃(上)
编者按
5月24日,市政协举行十二届三十六次常委会议,14位市政协常委、委员围绕“建设市民满意的食品安全城市”议题协商建言。本报选取会议部分建言,分两期刊载,以飨读者。
“徒法不能以自行”,关键在于执行
何品伟(市政协常委、社法委主任,代表市政协社法委发言)
从总体上看,上海食品安全状况可控良好,在全国具有比较优势。但是,从中央“四个最严”的食品安全要求、从国际大都市现代化治理体系的需要、从市民不断提高的期待来看,食品安全仍然是短板。
《上海市食品安全条例》的立法是补齐食品安全短板的有力措施,但是要让立法宗旨变成法治现实,还有很长的路要走,“徒法不能以自行”,关键在于执行。
就进一步做好食品安全工作,提出以下几点建议:
一、强化法治保障
加快完善相关规章制度配套。一是要梳理原有法规、规章和制度,抓紧做好立改废工作;二是要加快制定完成与《上海市食品安全条例》相配套的行政规章、管理制度和工作措施;三是要完善现场执法操作规范,做到执法流程简明、扼要、管用,使每个基层执法人员都能快速掌握。
健全最严技术标准体系。一是国家层面有标准的,按照国家标准的上限,顶格制定上海地方标准;二是国家层面尚无标准的或者标准不完善的,要结合上海实际,参照国际标准,按照全国最严的要求,制定完善地方标准;三是要建立健全食品安全标准定期修订的工作机制,不断适应新形势、新业态发展需要,逐步完善食品安全标准体系。
完善落实行政与司法衔接工作机制。市食药监局与市公安局等应建立和完善更加快捷、通畅、互动的衔接机制。
二、强化责任落实
进一步落实政府监管责任。一是要增强执法能力,加强对执法人员的培训,完善执法操作流程;二是加强食品源头监管力度,将食品安全监管触角前伸,进一步明确进沪食品在生产、运输、存储等方面的标准,加强进沪食品检测力度。
进一步落实地区属地责任。一是加强对市民群众的食品安全法规、知识的宣传教育;二是进一步落实食品安全执法纳入城市网格化综合管理;三是坚持“疏堵结合、综合治理”等方式,解决市民反映比较突出的食品安全问题;四是加强对大型食品批发市场的监管。
进一步落实企业主体责任。一是健全企业倒逼机制,加强企业诚信建设,建立企业信用档案,实行信用积分制,做到“守信受益,失信受惩”;二是健全内部举报机制,让“吹哨人”制度更好发挥在食品安全风险控制方面的积极作用;三是健全食品安全保险机制,用市场的手段,为市民加一道食品安全锁。
三、强化科技支撑
进一步提高智慧监管能力。一是加强政府部门之间食品安全数据的互联互通,进一步探索大数据的深度运用,并适应食品安全新形势新业态,探索建立“互联网+”食品安全监管的模式;二是加强政府部门与互联网企业之间的数据共享,加强与互联网餐饮平台的合作。
进一步完善食品信息追溯系统。食品安全是一个“从田头到餐桌”的链条,政府部门的监管还难以做到环环相扣、无缝衔接,需要用科技手段,提高的全流程监管水平。
进一步完善网上宣传平台。要善于运用微信、微博、网络论坛等自媒体加强食品安全宣传。可将目前的“上海食药监”微信公众号以“宣传食品安全知识,发布权威声音,举报违法行为”作为定位,加大宣传推广力度,扩大社会影响力。
四、强化社会共治
进一步发挥行业协会作用。一是发挥市食品安全工作联合会对各食品行业协会的整合、统筹、协调作用,指导督促各行业协会开展食品安全工作;二是加强政府对行业协会的支持力度,扩大政府购买行业协会服务的范围,切实发挥行业协会在食品安全中的行业约束和监督作用。
进一步鼓励社会监督。一是完善投诉举报机制,进一步提高投诉举报查处的时效性,探索设立手机APP、微信公众号等新型投诉举报渠道,提高便利性;二是加强企业食品安全状况信息公开;三是大力培育发展社会组织、第三方专业机构,加大在食品安全检测、标准制定、评估分析、资格认证等领域的政府购买服务力度。
进一步加强舆论宣传。一是建立新闻媒体与食品安全监管部门的双向沟通机制;二是加强食品安全相关知识的宣传培训,提高舆论宣传的科学性;三是加强食品安全公益广告宣传。营造良好的氛围。
落实属地责任,构建群防共治格局
李栋樑(市政协常委、民革界别活动召集人、提案委副主任,代表民革市委发言)
乡、镇、街道负有区域食品安全监管责任,这是《上海市食品安全条例》和《上海市建设市民满意的食品安全城市行动方案》明确要求的。
目前街镇对食品安全属地责任的落实准备尚不充分。体现在对食品安全属地责任的重视程度不一;落实食品安全属地责任的举措还不到位;食品安全工作的宣传有待加强等方面。
呼吁全社会积极行动起来,推进属地责任落实,构建食品安全区域群防共治的格局:
提高思想认识,日常监管责任到位。一要树立使命感和责任感,让食安工作事关全局的理念内化于心外化于行,通过逐级绩效考核手段让领导干部有紧迫感;二要联合食药、农委、商委等多部门传授专业知识,提高街镇日常监管、综合协调、应急处置的能力;三要街镇将食安工作纳入党委和政府年度重点工作,充分调动辖区的各类资源,建立与市场监管所及食安委成员单位的例会制度。
发挥网格化平台优势,做实“一站三员”制度。发挥“网格化+”的优势,充分发挥网格化的前端发现功能,整合各部门力量扎牢食品安全监管之网,提高执法效率和效果。对于食品安全监管站与协管员、信息员、宣传员“一站三员”,要加强培训、考核,要有层层反馈和督查机制。
加大宣传力度,倡导多元主体参与食品安全监管。街镇搭平台,通过小区电子公告、街镇网站、微信公众号等,请市场监管部门定期向公众传递通俗易懂、专业权威的食品安全知识、相关法规、工作成效、参与食品安全监督的渠道等。联合通信、媒体,以短信推送、移动电视公益广告等方式向公众传递食品安全是社会共同责任、无证摊贩问题食品的危害性、科学理性有序参与食品监管等理念。在监管、执法资源有限的现实背景下,通过购买服务,让社会组织参与是有益的探索,尤其是在社区,专业的社会组织具有贴近百姓、快速反应、相对独立等特点,还可弥补日常监管人员不足的现状。
加强执法主体建设,担当“最严处罚”责任
江宪法(市政协常委、社法委副主任)
如何加强食品安全执法主体建设?提三点建议:
一、掌握食品安全涉法行为动态
从公安部门掌握的情况看,近年来,本市危害食品安全涉法行为呈多发趋势。从打击处理的情况看:据统计,2014年,共侦破食品安全犯罪案件142起,抓获犯罪嫌疑人299人;2015年,共侦破相关案件304起,抓获犯罪嫌疑人559人;2016年,共侦破相关案件159起,抓获犯罪嫌疑人320人,虽然案件数量下降,但大案数增幅明显。从问题食品种类看:涉及油制品、肉制品、奶制品、饮用水、调味品、酒、水产品、保健品、节日食品等,可以说是种类繁多。从作案手段看:有的是原料造假,有的是加工过程中非法添加违禁物质,有的是违反食品生产、加工规定。从打击处理的难度看:一方面,一些浮在面上的食品安全违法犯罪得到了有效整治,但一些新领域、新类型案件仍不断出现,特别是利用互联网实施犯罪日益突出,打击难度大;另一方面,跨区域集团化犯罪日益突出。
二、加强行政执法队伍的能力建设
要强化执法责任担当,强化责任意识和担当意识,跨前一步、主动作为,以务实的执法举措保证市民群众吃得放心、吃得安全;要强化食品安全执法的第一道防线,加强生产、流通、消费的全过程监管;要强化执法信息公开,完善内部和外部监督,特别是行政部门与公、检司法机关之间要建立健全信息共享机制,食安行政监管部门应依法向公安、检察机关公开群众举报、行政处罚等监管信息。
三、加强司法执法力量的主体建设
要进一步加强公、检、法机关专业力量建设。前期,为有效打击食品安全违法犯罪,公安机关专门成立了食品药品犯罪侦查专业队伍,检、法机关也统一由第三检察分院和第三中级人民法院办理和审理食品安全刑事案件。但从组建的情况看,力量较薄弱,应夯实基础,让这支专业队伍发挥出应有的战斗力。
要加强检察机关日常执法监督。前期,市检察院部署开展了危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动,对促进行政执法机关、刑事司法机关增强双向移送相关违法犯罪线索的意识,推进行政执法与刑事司法工作的有效衔接,起到了非常重要的作用。要将专项活动中行之有效的做法转化为长效常态的工作机制,采取有力措施切实帮助解决行刑衔接工作中存在的问题,推动打击整治工作向纵深开展。
要加强食品安全典型案件的社会宣传。要依托电视、广播、报刊、网络等媒体资源,及时曝光食品安全典型案件情况。通过以案释法等形式,普及食品安全识假辨假常识,大力宣传政府部门积极主动作为、维护食品安全的形象,营造良好的社会舆论氛围。
真正形成政府、企业、消费者合作局面
叶温金燕(市政协常委,香港环球国际投资有限公司董事总经理)
在食品安全监督中,有三个重要的角色:政府、企业、消费者。政府的角色是对企业定标准、立法、执行、监督、控告,确保食品有质量、真实、安全;对消费者进行食品监督相关教育、提供沟通平台。企业的角色是提供安全的食品,提高自身标准,提高产品质量,合法创新。消费者的角色是通过反馈、社会曝光来监督。企业必须对市场提供准确的产品信息,承担社会责任,消费者则有权利选择。
在食品安全监督中,政府要以主动服务精神不断提高基层执法能力,与企业及消费者联手创出一个均衡、自动调节的市场管理机制,真正形成政府、企业、消费者合作局面,即政府与企业间相互配合、合作;政府负责、消费者信任政府;企业负责、消费者对企业信任、放心;企业和消费者之间通过市场选择,市场监督成为主导。
上海可以参考同样是非本埠食品占比很高的香港的做法:香港96%的新鲜食品都是内地供应的,供应商必须要符合要求,才会被批准供港,每批次新鲜的食品在进口食物管制处检查通过,才能获准放行入港。香港食物安全中心为增强有关食物安全议题的咨询架构,设立了食物安全专家委员会,由学者、专业人士、食品专家、食品行业人士、消费者组织成员及其他专家组成,政府、食品企业和消费者三方充分合作。
只有政府、企业和消费者共同努力,才能构建一个健康的、安全的食品生态。
政府对企业要加大支持、辅导力度,引领相关企业健康发展,食品安全管理要有一个可靠的执行团队,有效的制度和标准来配合,政府执行团队要进一步改进工作,体现其公正、标准和规范。政府应支持服务企业,包括提供技术支持、管理支持、质量支持等,支持不只是制定符合食品安全的要求,也是帮助企业发展。企业要守法,面对市场的需求不断提高流程管理水平,提高产品质量。政府的执行团队目前要加强培训,培训除了技能培训,还要加强素质培训,建议大学开食品安全管理课程,培养新一代更专业的执行团队。
构建“舌尖上的安全”体系
孙建平(市政协常委、人资环建委主任)
一段时间以来,从市、区食安监部门在监管过程中暴露的问题看,有相当一部分食品药品生产经营企业主体责任不落实,尤其是食品监管上还未做到全过程、全对象、全业态监管。完善食品安全管理的“技术支撑体系、政策引导体系、组织保障体系”已刻不容缓。建议在现有工作基础上,重点加强六方面工作应对:
构建食品安全的高效监管系统。依托现代信息技术手段,对食品生产、经营、运输、销售、回收等各环节实施有针对性的防控,构建集移动执法、风险监测、智能预警、溯源管理、绩效评价于一体的“智慧食品安全监管”系统。
构建食品安全风险预警技术支撑体系。强化“技术管理和数据说话”,加大食品安全源头的监测预警,一方面是依据现有已公布执行的各类标准进行检测;另一方面是对潜在风险的预警检测,通过集成分析,做到防患于未然。
构建食品安全应急防控机制。强化食品安全应急组织机构及其职责、食品安全舆情信息处置程序、食品安全事故应急处置程序等。健全完善食品安全舆情管理机制,及时处理舆情,正确引导社会舆论,主动回应社会关切。
构建食品安全社会共治模式。除政府监管、行业自律之外,还应积极构建舆论监督、市民参与的食品安全社会共治体系,为食品安全筑起坚强的公众防线。建议进一步拓宽社会监督渠道,在食品安全防控方面主动接受政协委员、人大代表的监督;建议加大本市食品安全有奖举报力度,进一步完善食品安全“吹哨人”制度,即知情人士的爆料制度,以便监管部门掌握有效线索,惩处违法者,将食品安全问题消灭在萌芽状态。通过推动企业内部监督,弥补食品安全监督体系“短板”。
加强食品安全风险筛查和信息共享制度建设。发挥农业等科研院所的检测技术和情报分析优势,为政府部门提供农产品、食品安全方面的热点问题、潜在风险因子、国内外相关研究进展的跟踪验证结果,以及热点问题、突发事件在本市的残留或污染水平的筛查评价报告,发挥“榔头+钉子”作用,更好服务科学决策。
加强进口食品等新兴领域食品安全网建设。通过“制度+科技”手段来补齐短板,并通过地方性法规完善,将进口食品的入境检验检疫信息,与流入市场的信息对接起来,破除进口食品的监管缝隙,将进口食品安全的新兴风险点提前防控。
补好“食品安全”标准网
谢毓敏(市政协常委、民建界别活动召集人,民建市委副主委,代表民建市委发言)
许多重大食品安全事件,最终的矛盾都聚焦到食品安全标准。上海这样的国际性大都市,设立“食品安全”标准,不能采用线性思维方式,而应运用球形思维方式,不要纠缠于某个点、某条线,甚至某个面,而要织好一张“食品安全”标准网。这张网,一要“管用”,二要“管住”。
所谓“管用”,是说食品安全标准不能不切实际,过度追求“高大上”,缺乏操作性,最后成了“纸老虎”。所谓“管住”,是说食品安全标准制定要动态化,要不断补漏洞、补缝隙,努力实现对食品从种植、养殖、加工、保存、交易、流通所有环节实现“一个也不能少”的全覆盖。
现有的食品安全标准有哪些漏洞和缝隙?一是针对有毒有害物的检验项目不够;二是对食品从播种到食用漫长过程中众多环节中的安全标准存在缝隙;三是对重大安全隐患缺乏足够的应急能力。
怎样织好这张网?最新的《上海食品安全条例》第十八条明确“应当依据食品安全风险评估结果,参照相关国际和国家食品安全标准,广泛听取食品生产经营者、有关行业组织、消费者和有关部门意见”。我们认为,其中“消费者”的意见尤其应当得到充分尊重,只有更多倾听“消费者”声音,满足消费者诉求,才能提高民众的满意度。为此,建议形成专门针对食品安全的制度化、规范化的民意收集、评价、响应机制,急民众之所急,痛民众之所痛。
食品安全标准完善永远在路上,但上海应该走在更前面。
加强食品安全国际化监管
胡光(市政协常委,上海胡光律师事务所主任)
随着网络的普及与应用,跨境电商、海淘和代购的兴起为消费者购买进口食品提供了新的渠道。诚然,网络渠道让“买买买”变得更便捷,但通过非货物渠道进口的食品往往容易因游离于监管之外而发生更多问题。《食品安全法》规定,国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理,但对于因互联网而兴起的“海淘”“全球购”等,却是游走在监管之外的灰色地带,带来了食品安全隐患。
面对跨境电商所引发的食安隐患,可予以展望的应对策略如下:
缩短供应链,减少中间环节,降低“二次污染”概率和风险。据了解,大多数跨境电商平台都无法拿到其售卖的所有商品的品牌直接授权,甚至有些品牌相当排斥和平台直接产生联系。于是平台只能去当地的商场直接购买,这不但增加了假货风险,也加重了供应链的不稳定。应依照《食品安全法》的有关规定审查供应商资质,尽量采取直接与品牌合作的方式,减轻中间环节被二次污染的风险,在商业上也更容易赢得消费者信任。
监管部门对供应链全链条监管,构建信息追溯管理平台。平台利用网络信息技术,通过实现“线上”与“线下”相结合的交易模式,建立供应商和采购商“一对一”的关系,把各个产业链紧密连接在一起,实现代理销售、物流配送、电子商务、金融合作、增值服务“五位一体”的立体化经营。
加强对“买手”赴境外采购的“人肉代购”和“海外直邮”等模式的食安监管。美国和澳洲的跨境购物(包括海外直邮以及人肉代购),均视为进口,均要履行完整的进口清关、检验检疫手续。
建立食品安全责任共担机制,设立食安保险理赔池。食安监管部门需要积极引导供应链各方建立食品安全责任共担机制,还可考虑设立责任共担保险基金,鼓励进出口食品企业以及各食品供应链加入该基金,一方面可增强消费者信任以及事后赔偿能力,另一方面也形成企业倒逼机制,在商业竞争中将不具备担责能力的企业逐渐清离市场。
加强国际共治,在源头强化进口食安监管。质检总局应该积极与商务部、卫计委、食药监总局等相关部门保持密切合作,推进适应跨境电商发展的食品进口准入前置审批改革创新;同时,主动与主要输华食品国家和地区的食品安全监管部门合作,明确跨境电商进口食品原产国的官方责任,倡导推动建立双边、多边等跨境电商食品安全国际共治新机制。
通过国际合作加大对境外违法企业和个人的执法力度。在3月曝光的法润面包使用过期进口面粉事件中,涉嫌违法企业公司外籍法定代表人已出境,尚未归案,对于案件的最终处理构成障碍。建议食安监管部门和公安部门通过国际合作加大对境外违法企业和个人的执法力度,国家层面也可考虑在食品和药品安全这个特定领域,与主要输华食品和药品的国家签订引渡条约,进一步打击利用国境的违法犯罪行为。
(稿件来源:联合时报 摄影:金松)