关于进一步加强服务资源整合,促进社区养老服务质量提升的建议
景莹
※背景情况※
伴随着我国人口老龄化的日益加剧,以家庭为核心,以社区为依托,以专业化服务机构为载体,通过上门、日托或邻里互助的服务形式,为居家老年人提供生活照料、康复护理、医疗保健等为主要内容的社区居家养老所模式,已成为绝大多数老人选择的养老方式。作为一种社会性公共服务,社区居家养老服务具有公平性、福利性的普遍特征,又具有需求个性化、多样化和不确定性特点,其服务质量直接关系到老年人晚年生活质量和自身的健康。因此,加强社区居家养老服务资源的整合和服务质量的科学管理,促进社区居家养老服务质量的提高,对于提高公共财政的投入效率,促进社会服务的公平、高效发展,保证和提高老年人的养老生活质量有着重要的现实意义。
为在社会的各个层面上,尤其是在社区层面,满足不断增长的老年人口的日趋多元的养老服务需求。2015年11月以来,涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系“五位一体”的本市老年人照护统一需求评估体系在全市各区县推开。市政府针对老年人医疗护理、生活护理等多种服务需求订立了全市统一的评估标准和流程,匹配老年人养老需求和养老专业服务项目。一些区县结合自身实际,成立了老年照护统一需求评估工作推进领导小组,整合民政、卫计委、财政、医保办等部门共同推进,完善了受理审核、综合评估、服务派送和服务转介等从前置评估到终端服务的流程,促进了社会服务资源与老年人需求公平有效对接,竭力为符合条件的老年人提供便捷、持续、优质和相匹配的一体化养老服务。
在这一养老需求评估体系推广过程中,由于在市、区、社区层面上并未形成相对应的养老服务平台,对各种养老资源及资源管理系统进行整合,难以更全面、综合地面对老年人群的多元、连续需求。同时,存在于老年人从健康到失能、失智过程的割裂式服务,使得服务质量参差不齐,服务对象无法获得服务延续,也造成了社区养老服务资源的浪费等等问题。在我们对社区居家养老服务质量的走访调査中发现:对于涉及生活照料、医疗护理和精神慰藉三个大类的助餐、助洁、助行、助急、助浴、助医、护理、康乐等养老服务,老年人关注的核心内容是助餐、助洁、助医和康乐等服务。他们对服务质量评价最高的是助洁服务,其次是助餐服务,助医服务质量明显低于前二者,而康乐服务质量与前三者尚有较大的差距。为此,以整合的视角探索以专业社会组织的社区照顾模式为抓手,建设多方参与社区养老服务平台的可行路径,促进社区居家养老服务提升,满足不断增长的老年人口日趋多元的需求,也是当下一项迫在眉睫的任务。
※问题及分析※
社区养老服务是一项涉及多方面的社会系统工程,单独依靠政府部门或者单独依靠家庭为老年人提供长期、高质量的照护服务都是一条异常艰难的道路,顾及老年人群的较高异质性而进行整合的社区养老服务能够照顾到更广泛的认可和服务资源的使用效率。
由于各区县在老年人评估数据收集整理上仍以闭环为主,或纸质留存或信息存储,但未实现统一电子台账和建立大数据平台,线下部分数据无法整合,导致居家养老、日托、照护中心、养老院、护理院等服务资源与老人的多样化、个性化需求之间存在不对口的情况,或需求与服务存在勉强对应关系。政府部门提供的老年照护需求评估,只将老人视为个体,而忽略了其家庭的支持系统。在对申请服务的老人进行评估、确定照护等级中,从评估到实施都是被动式服务,未达到全人服务的主动了解、主动完善功能。在第三方评估机构的选择上各区县标准不一,致使被评估老人在护理服务和机构上选择有限,无法异区享受服务,且不利于各护理机构展开有效竞争。
在涉及生活照料、医疗护理和精神慰藉三个大类的养老服务质量评价中,对于老年人最需要、最迫切的居家养老服务之一的助餐服务,老人们对用餐的营养卫生可靠性评价较高,对饭菜的色香味可感知性评价尚可,对服务人员态度评价基本肯定,但是对饭菜价格和供应时间的保证性不太满意。而对于助医服务总体满意度评价低于平均水平的情况,既说明了老年人对医疗保健服务的实际需求非常迫切,期望值比较高,由于也表明了现有的助医服务内容还不能满足老年人的需求,需要进一步发展社区医疗保健服务,改善老年人的医疗条件,解决好专业护理人员、居家保姆、家庭照顾者护理边界不清、专业技术差异小的问题。
在人口老龄化背景下,老年人的心理健康问题日益受到社会的关注,老年人孤独、寂寞、失落、焦虑、抑郁等负面情绪常有发生,这就需要通过社区居家养老的康乐服务等途径进行缓解和调节。然而,在社区养老服务质量评价中,康乐服务总体满意度最低的情况表明,现有心理慰藉服务的提供远不能满足老年人的心理需要,达不到预期的效果。如实施数年的“老伙伴”计划,定位在老年人的志愿者心理慰藉服务,但始终处在以补贴换服务的阶段。居家养老服务组织的家政从业人员缺乏专业水准,难以提供好的心理慰藉服务。
※建议※
1.探索推进全市性养老服务平台及运作机制建设。着眼于整合社会服务资源、提升社区居家养老服务质量,建立基于全市老年人照护统一需求评估体系的大数据平台,整合共享各区已有评估数据,减少重复评估,给予老人享有本市各区照护服务资源的自主选择权。建立全市统一的第三方评估机构星级制度及退出机制,健全对第三方评估机构的资格、评估方法和监督制度。在全市层面认可第三方评估机构做出的有效评估,一旦第三方评估机构出现不良记录被清退的信息,可在大数据平台上予以共享。同时,引入个案管理概念,健全个案管理机制,从评估到实施,为老年人服务提供个案管理标准流程。从评估的有效分级对应,形成相对应的养老服务平台,将各种养老资源进行整合,以更好地满足老年人群多元化、连续性的需求。
2.整合社会多元力量,完善社区居家养老助餐服务。对于老年人最需要、最迫切的居家养老服务类别之一的助餐服务,政府部门可将专业营养研究机构、食品产销供货企业、社区周边餐饮企业、配送企业等社会力量纳入到老年助餐服务体系和平台中来,通过政策倾斜与资金支持赋予社会助餐机构和企业更多的资源,推动社会力量构建便捷高效优质的社区助餐服务网络。一方面更多便捷、质优的助餐点既能更好地满足老年人的需求,又能提高助餐服务的效率和保证供应的及时性。另一方面,避免了集中用餐的不足,同时也可以专餐供应和专门窗口等形式,考虑到高血压、糖尿病老人的特殊需要,满足老人的“个性化需求”。
3.借助电子病历共享平台,健全社区医疗保健服务。基于电子病历平台,首先可以更好的完善社区医院的服务内容,方便社区医院医生快速调取老年病人此前在其他医院就诊的病历和处方信息,建立老年人健康档案,提供定期检查身体服务等。其次,鼓励社区专业服务机构联合社区卫生中心等组织,针对老人的多样化需求开展全人服务,并根据老年人健康状况分别做好与养老院、老年护理医院、医院、临终关怀服务机构的延伸性服务对接,开展专业慢病干预、老人饮食营养指导、康复理疗等活动。第三,推进专门针对失能、失智老年人的整合性服务,通过建立失能、失智老人的有效数据,鼓励护理机构提升护理员技能,为失能、失智老年人的家庭照顾者提供系统的照护技巧培训及定期的喘息服务等。
4.发挥公益性与专业性机构作用,强化老年人心理慰藉服务。针对新形势下老年人心理疾病增加的实际,建议增设老年心理干预项目,充分利用各卫生服务中心和现有社会组织的专业优势,通过健康讲座、社区宣传栏等形式加强宣传,对各种心理疾病的预防和控制知识进行普及,采取心理辅导、康复治疗等措施,缓解病情,提高老年人的心理健康指数。对志愿者提供的心理慰藉服务,不以补贴等现金、实物形式交换,而是引入“时间银行”,让经过培训的健康老年人为失能、失智老年人提供的心理慰藉服务时间计入“时间银行”,可相应换取今后自己申请的护理服务时间。